Interpellationssvar - Lagrådets ställning - 2024-09-24

Herr talman! Rasmus Ling har frågat mig om regeringen framöver kommer att vara mer lyhörd för Lagrådets yttranden, om jag kommer att tillsätta en utredning om att stärka Lagrådets ställning och hur jag ser på förslaget att stärka Lagrådets ställning på så sätt att i de fall regeringen frångår Lagrådets synpunkter ska regeringen redovisa skälen för detta.

Låt mig börja med att understryka att Lagrådets arbete utgör en viktig del av lagstiftningsprocessen. Den granskningen innebär en kontroll i förhand av om regeringens förslag till lagstiftning är förenligt med grundlagarna och med rättsordningen i övrigt och inte minst av hur förslagen står sig mot rättssäkerhetens krav. Granskningen bidrar därmed till att stärka kvaliteten i lagstiftningen.

Lagrådets särskilda roll i lagstiftningsarbetet har en lång tradition. Sedan inrättandet 1909 har Lagrådets roll och betydelse i den svenska lagstiftningsprocessen stärkts. Efter införandet av 1974 års regeringsform har det blivit obligatoriskt att inhämta ett yttrande, och fler typer av lagar har kommit att ingå i Lagrådets granskningsområde. Det här tvingande inslaget infördes så sent som 2011.

Om regeringen avstår från att hämta in ett yttrande när det gäller lagförslag inom det obligatoriska området finns en skyldighet för regeringen att motivera varför Lagrådet inte har hörts. Det finns också en möjlighet för riksdagen att besluta om att hämta in ett yttrande från Lagrådet om utskottet gör en annan bedömning när det gäller skyldigheten att inhämta ett yttrande.

Någon motiveringsskyldighet finns inte när Lagrådet avstyrker ett förslag men regeringen gör en annan bedömning. Det ligger i sakens natur eftersom yttrandet har en rådgivande karaktär. Trots det är det en självklarhet att Lagrådets synpunkter väger tungt i det fortsatta lagstiftningsarbetet och att regeringen i en proposition redovisar sin syn på Lagrådets synpunkter.

Regeringen har under den första halvan av mandatperioden påbörjat och genomfört ett stort antal angelägna reformer på flera olika områden. Det gäller inte minst kampen mot den organiserade brottsligheten, där det har varit nödvändigt att vidta mönsterbrytande åtgärder för att trycka tillbaka gängen och öka tryggheten i samhället. Det omfattande reformarbetet har behövt genomföras i ett högt tempo.

För regeringen är det en självklarhet att alltid noggrant analysera Lagrådets synpunkter. Regeringens ställningstagande till synpunkterna - i synnerhet när ett förslag avstyrks - redovisas alltid ingående i propositionen. I flera fall har också justeringar gjorts efter synpunkter från Lagrådet.

Att i propositionen alltid redovisa regeringens ställningstagande till Lagrådets synpunkter är en väl etablerad praxis som har gällt under lång tid. Jag kan därför inte se att det i dagsläget finns något behov av att lagreglera en skyldighet att redovisa skälen för att regeringen inte följer Lagrådets rådgivande yttrande.

Frågan om huruvida Lagrådets formella ställning i lagstiftningsarbetet bör förstärkas ytterligare är komplex och aktualiserar frågor om hur riket styrs och vårt parlamentariska statsskick. För att åstadkomma en ytterligare stärkt ställning för Lagrådet krävs grundlagsändringar med en bred politisk förankring. Jag tycker att man ska notera att 2020 års grundlagskommitté har lämnat ett förslag som innebär att kravet på inhämtande av yttrande från Lagrådet utökas till att även omfatta grundlagsförslag om grundläggande fri- och rättigheter. Det förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Lagrådet har alltså redan i dag en stark ställning, och den ska fortsatt värnas. Jag fortsätter gärna en dialog om detta med riksdagens partier i syfte att långsiktigt värna och utveckla kvaliteten i lagstiftningsprocessen.

Herr talman! Jag tackar så mycket för svaret från justitieministern på denna interpellation.

År 2018 sa den moderata partisekreteraren, som då var Gunnar Strömmer: Det är djupt skadligt att bortse från Lagrådets invändningar. Som justitieminister har Gunnar Strömmer i olika sammanhang sagt: Vi ska naturligtvis se vad Lagrådet har pekat på.

Jag menar att det är mer än en nyansskillnad mellan dessa två sätt att uttrycka sig på. Jag menar att det är olika förhållningssätt, herr talman.

Denna interpellation är skriven mot bakgrund av den skarpa kritik som Gunnar Strömmer vid upprepade tillfällen hade under den förra och den förrförra mandatperioden mot den dåvarande regeringen och hur man agerade gentemot Lagrådet.

Gunnar Strömmer var väldigt tydlig innan han blev justitieminister med att han ville se förändringar kring Lagrådets ställning och att det skulle stärkas. Det fanns då också konkreta förslag från Moderaterna på hur det skulle kunna gå till.

I det svar som kom här i dag lyser det tyvärr med sin frånvaro. Jag tycker, herr talman, att det är synd.

Som justitieministern säger fick Lagrådet en större tyngd 2011. Det kom sig, vid den tidpunkten, av ett samarbete som de dåvarande regeringspartierna i den dåvarande Alliansen hade med Miljöpartiet i den grundlagsutredningen. Det var inte minst moderaten Henrik von Sydow och Peter Eriksson från Miljöpartiet, men naturligtvis även andra.

Det var en hel del konstitutionella frågor som man faktiskt hittade en samsyn kring. I slutändan var det alla partier. Men jag vill hävda, herr talman, att detta inte hade hänt om inte Miljöpartiet och allianspartierna hade dragit i samma riktning i dessa frågor vid denna tid.

Herr talman! Justitieministern säger att han vill ha en dialog med riksdagens partier om detta. Jag föreslår en parlamentarisk kommitté för det ändamålet. Jag tror att det skulle vara en bra väg framåt.

Jag ska också säga, herr talman, att jag menar att det kan finnas skäl för en regering, oavsett färg, att lägga fram förslag även om Lagrådet har invändningar. Det är regeringen som styr riket. Det är riksdagen som är lagstiftare. Det har funnits skäl tidigare. Det kan finnas skäl även framöver.

Tittar man historiskt ser man att det har funnits många exempel. Jag kan nämna två. Lagrådet hade invändningar i fråga om den samtyckeslagstiftning som gäller på sexualbrottsområdet. Det hade man även i en helt annan fråga, som handlade om Cementa på Gotland och regelverket kring det. Det är två exempel där Lagrådet hade invändningar men där regeringen och sedan riksdagen gick emot dessa.

Jag är säker på, herr talman, att Gunnar Strömmer har förberett sig med exempel på när den förra regeringen inte följde Lagrådet - han är förstås fri att göra det. Från min sida är poängen inte att stapla exempel på vad denna regering eller den tidigare regeringen har gjort, utan min poäng är att det ska bli bättre framöver.

Jag tror, herr talman, att man i styrande ställning väldigt lätt hamnar i en situation där man inte ger Lagrådet den tyngd som det faktiskt borde ha, och där tycker jag att det har hamnat alltför ofta.

Ett exempel i närtid under mandatperioden är visitationszonerna, som Lagrådet tyckte skulle göras tidsbegränsade. Man avstyrkte även helt lagen om id-kontroller från Infrastrukturdepartementet liksom förslaget kring anonyma vittnen.

Frågan är därför om regeringen anser att Lagrådets yttranden väger särskilt tungt.

Herr talman! Tack, Rasmus Ling, för möjligheten att få diskutera dessa viktiga frågor i dag!

Till att börja med vill jag bara bekräfta betydelsen av att vi har ett starkt och robust lagråd i våra lagstiftningsprocesser.

När det gäller historiebeskrivningen ger jag Rasmus Ling rätt, och detta säger jag inte för att recensera utan bara som en redogörelse för hur det faktiskt har varit: Traditionellt sett har det varit socialdemokratin som har kommit in från ett ganska tydligt folksuveränitetshåll och velat undvika vad man har uppfattat vara risken för att jurister som inte är folkvalda får för stort inflytande på bekostnad av de folkvalda.

Mot detta har väl stått en sorts maktdelningsperspektiv där man ser att olika delar av vår demokratiska rättsstat spelar en viktig roll också när det kommer till lagstiftningsfrågorna. Det inkluderar också möjligheten att ha en mer robust förhandsgranskning i form av ett lagråd, i synnerhet när det gäller att belysa lagstiftningsförslag från grundlagssynpunkt eller grundläggande fri- och rättighetssynpunkt. De framsteg som har gjorts senast med 2009 års reform på det här området har varit viktiga för att ge Lagrådet den ställning som Lagrådet rätteligen ska ha.

När det gäller reformambitionen är den intakt. Jag satt själv med i den senaste Grundlagskommittén. Kommittén hade kanske inte uttryckligen detta på sitt bord enligt de direktiv som kom från den föregående regeringen, i vilken också Miljöpartiet ingick, men några av oss förde in frågor i Grundlagskommitténs arbete. Det resulterade bland annat i ett förslag som jag själv förde fram i den kommittén, nämligen att Lagrådets yttrande också ska inhämtas över frågor som är rör fri- och rättighetsfrågor i 2 kap. regeringsformen - det finns, tycker jag, en logik i att Lagrådets roll är särskilt betydelsefull just när det kommer till grundläggande fri- och rättighetsfrågor.

Det förslaget fick också gehör och finns med i Grundlagskommitténs förslag som vi bereder just nu. Utan att föregripa den beredningen talar väl en hel del för att det kanske kommer med i det som vi så småningom lägger på riksdagens bord, vilket är ett uttryck för att förstärka Lagrådets roll inte minst när det kommer till grundläggande fri- och rättighetsfrågor.

Hur ska man då hantera Lagrådets yttranden i praktiken? Det är helt riktigt att jag vid ett antal tillfällen i opposition har varit väldigt kritisk till hur tidigare regeringar har hanterat i synnerhet den mest långtgående kritiken från Lagrådet. Ett exempel nämnde Rasmus Ling själv, nämligen hanteringen av Cementa på Gotland med väldigt fundamentala invändningar. En annan sådan fråga gällde de så kallade ensamkommande, där Lagrådet skrev att "gränsen här har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas".

Detta betyder naturligtvis inte att man ska ha en rigid hållning till varje yttrande. Man måste värdera och analysera yttrandet och sortera upp vad som är fundamentala invändningar vad gäller grundläggande fri- och rättigheter och rättssäkerhet å den ena sidan och mer processuella eller lagtekniska synpunkter å den andra, där det är naturligt att de grundläggande rättighetsinvändningarna väger väldigt tungt.

Om jag ska ta ett konkret exempel för att kvittera det som Rasmus Ling tog upp, alltså de så kallade säkerhetszonerna, är det helt riktigt att Lagrådet efterfrågade en tidsbegränsning. Vad vi åstadkom var i praktiken precis det som Lagrådet efterfrågade: Vi angav en tidpunkt vid vilken den här lagstiftningen ska utvärderas, vi beskrev processen för hur det ska gå till och vi avslutade med att säga att om utvärderingen ger vid handen att lagstiftningen inte håller måttet ska den heller inte finnas kvar.

Herr talman! Som Gunnar Strömmer själv säger har han varit kritisk till ageranden kring yttranden vid ett flertal tillfällen. Det jag menar är att man på ett tydligare sätt borde ha med sig det förhållningssättet när man faktiskt har klivit in i regeringen själv.

Det går att ha förhållningssättet att man ska förändra Lagrådets roll konstitutionellt, vilket alltså Moderaterna tidigare har velat och Gunnar Strömmer tidigare har anfört. Jag tycker för min och Miljöpartiets del att det hade varit bra. Exakt hur det skulle kunna ske bör bli föremål för diskussion mellan partierna på ett djupgående sätt, men i så fall måste en sådan diskussion initieras.

Herr talman! Även om man inte går den vägen och gör en förändring rent konstitutionellt kan man förstås välja att agera enligt den tyngd man tycker att Lagrådet ska ha - alltså att värdera ett yttrande enligt det regelverk man helst hade velat se, vilket skulle innebära att Lagrådets yttranden vägde tyngre än vad man har valt att låta dem göra vid ett flertal tillfällen den här mandatperioden.

Visitationszonerna var ett exempel. Ett kanske ännu tydligare exempel var lagen om id-kontroller från Infrastrukturdepartementet - ändå ganska nära Gunnar Strömmers bord - där förslaget alltså avstyrktes men regeringen ändå gick vidare med det, dessutom i en väldigt forcerad process.

Herr talman! Moderaterna hade två konkreta förslag i opposition. Det ena var att det skulle införas ett krav på förnyad lagrådsgranskning i de fall Lagrådet avstyrkte ett förslag. Det andra var att det skulle krävas två tredjedels majoritet i riksdagen för att kunna gå emot Lagrådet.

Jag skulle vilja fråga hur Gunnar Strömmer ser på de här två förslagen i dag. Det kan möjligen ha funnits ännu fler förslag som jag har missat; i så fall får ministern gärna redogöra även för dem. Men de här två tycker jag är tydliga och väldigt intressanta. Det vore positivt att titta på detta i en parlamentarisk kommitté, för jag tror att det på ett väldigt tydligt sätt skulle stärka Lagrådets ställning.

Moderaterna har också motionerat om att en särskild utredning bör tillsättas för att titta på hur Lagrådets roll skulle kunna stärkas. Huvudmotionär var Karin Enström, som alltså är Gunnar Strömmers efterträdare på befattningen som partisekreterare för Moderaterna.

Herr talman! Låt mig börja med att understryka att jag personligen och regeringen tar Lagrådets yttranden på utomordentligt stort allvar. Det tar sig bland annat uttryck i hur vi behandlar Lagrådets synpunkter i den fortsatta lagstiftningsprocessen.

Om jag bara utgår från Justitiedepartementets arbete förbereds förstås lagrådsprocessen väldigt noggrant. Det gäller både det vi skickar som en lagrådsremiss och de möten som sker med Lagrådet kring detta. Vi tar också hem de synpunkter som kommer från Lagrådet och försöker i det längsta att möta Lagrådet i dessa synpunkter. Dessutom utvecklar vi också i propositionen hur vi har hanterat frågorna.

Rasmus Ling tar upp frågan om säkerhetszonerna. Låt mig därför i detta syfte läsa upp exakt hur vi hanterade Lagrådets synpunkter i den delen.

Först vill jag dock bara säga att oppositionen ville göra gällande att demokratin höll på att gå under på grund av dessa visitationszoner. Det fanns ingen gräns för vilket grundskott mot den svenska demokratin och fri- och rättighetsskyddet dessa zoner utgjorde. På den punkten gav Lagrådet oppositionen helt fel, eftersom man slog fast att förslaget var förenligt med grundläggande fri- och rättigheter. Däremot kom vi till mer lagtekniska frågor och processfrågor.

Låt mig alltså redogöra för hur vi beskrev detta i propositionen: "Lagrådet anser att regleringen och dess tillämpning bör följas upp och att en uppföljning kan säkerställas genom att regleringen görs tidsbegränsad.

Liknande synpunkter om tidsbegränsning framförs av flera remissinstanser, däribland Centrum för rättvisa och Riksdagens ombudsmän. Vikten av uppföljning betonas också av bl.a. Brottsförebyggande rådet, Polisförbundet och Polismyndigheten.

Den föreslagna regleringen om säkerhetszoner innebär en risk för ett ökat intrång i den personliga integriteten. Vidare innebär den att kroppsvisitationer och genomsökningar av fordon kommer att få användas under nya förutsättningar. Liksom bl.a. Lagrådet anser regeringen därför att regleringen bör utvärderas. En utvärdering ska genomföras, antingen genom en utredning eller ett regeringsuppdrag till relevant myndighet. Vid utvärderingen kommer, i likhet med vad Polismyndigheten efterfrågar, bl.a. användningen av säkerhetszoner ur ett effekt, likabehandlings- och integritetsperspektiv, den praktiska tillämpningen och det fortsatta behovet av regleringen om säkerhetszoner att analyseras.

Lagrådet vill se en i förväg känd tidpunkt då en utvärdering kan inledas, vilken ger regeringen möjlighet att i god tid planera för hur uppföljningen ska genomföras. Det krävs ett tillräckligt omfattande underlag för att en robust och välgrundad uppföljning av den nya regleringen ska kunna genomföras. Utvärderingen ska därför inledas ca tre år efter ikraftträdandet. Genom att redan nu bestämma när utvärderingen ska ske ser regeringen inte något behov av att tidsbegränsa lagstiftningen."

Sedan utvecklar vi hur Polismyndigheten ska förbereda detta metodiskt genom att dokumentera varje enskild visitation, och så vidare.

Det här menar jag är ett utomordentligt seriöst sätt att möta Lagrådets principiella och praktiska synpunkter i sak och att utförligt redogöra för de överväganden som regeringen har gjort, och det är ett uttryck för den betydelse som vi tillmäter lagrådsgranskningar av våra lagförslag.

Vad gäller de reformer som Rasmus Ling pekar på har jag en viss korrigering när det gäller den kvalificerade majoriteten. Jag vill minnas att vi uttryckte att det skulle kunna vara aktuellt i samband med grundläggande fri- och rättighetsfrågor, om det handlar om Europakonventionen eller mer fundamentala rättssäkerhetsfrågor. Jag återkommer gärna i nästa inlägg och redogör för min inställning i de delarna.

Herr talman! Min kritik gällande säkerhetszonerna, visitationszonerna, har berörts i sak. De är inte åtgärder som är bra. Jag menar att polisen ska ha tillräckliga möjligheter alldeles oavsett, och så vidare. Den debatten har vi fört, och den för jag gärna igen. Jag tycker att beredningen av ärendet var hafsigt med kort remisstid för remissinstanserna.

Jag har aldrig pratat om demokratins undergång i samband med detta ärende. Den typen av överord borde justitieministern inte slänga mot mig. Om någon annan har gjort det får man rikta sig åt det hållet, men de orden har inte kommit från mig.

Vad gäller tyngden på hur man hanterar Lagrådets kritik är väl anonyma vittnen ett bättre exempel. Lagrådet avstyrker på principiella grunder, och man har också en rad andra invändningar. Om vi ska vara ärliga är det området en betydligt större reform av det svenska rättsväsendet än visitationszoner.

Vad gäller det moderata förslaget läste jag mig till att det handlar om två tredjedels majoritet alldeles oavsett vad det rör för fråga. Jag googlade mig fram till detta, och det var så det var citerat. Om det var utformat på något annat sätt, må det vara hänt.

Herr talman! Det hade varit bra om frågorna hade blivit föremål för en kommitté. Jag anser att det finns ett stort behov av att stärka Lagrådets ställning. Jag tror att det är möjligt för partierna att göra det brett, så att det inte blir en situation där ett parti vill göra detta i opposition men sedan i regeringsställning inte tycker att det är lika viktigt.

Herr talman! Än en gång tackar jag Rasmus Ling för möjligheten att diskutera dessa viktiga frågor. Vi kan vara helt ense om vikten av att ha en väl fungerande förhandskontroll som ett viktigt inslag i vår lagstiftningsprocess. Lagrådet är vår svenska modell för det, och jag välkomnar de reformer som har gjorts under senare år, inte minst i samspel mellan borgerliga partier och Miljöpartiet, för att åstadkomma en mer robust roll och ställning för Lagrådet.

Jag är också öppen för att fortsätta att diskutera former för och innehållet i ytterligare reformer ägnade åt att stärka Lagrådets ställning. Jag är glad för att vi i den grundlagskommitté som avslutade sitt arbete precis i början av mandatperioden fick in en sådan viktig reform, nämligen att stärka Lagrådets ställning när det gäller grundläggande fri- och rättighetsfrågor i regeringsformen. I den mån vi kommer tillbaka med förslaget till riksdagen tror jag på en bred uppslutning kring detta. Jag diskuterar gärna vidare andra eventuella stärkningar av Lagrådets ställning.

Det andra är mer praktiskt här och nu, nämligen att jag har med mig i mitt arbete en stor respekt för Lagrådet. Jag vågar påstå att regeringen och Justitiedepartementet ägnar mycket stor omsorg åt de remisser som skickas till Lagrådet och om omhändertagandet av de yttranden som kommer från Lagrådet.

I en demokrati av vårt snitt måste slutligen regeringen och lagstiftaren välja väg, i synnerhet när man hamnar i lägen där olika legitima intressen står mot varandra och det måste ske en avvägning. Däremot är det helt grundläggande att varje lagstiftningsprodukt lever upp till grundlagens och Europakonventionens krav. Det vågar jag påstå att våra lagstiftningsprodukter gör.

Interpellationsdebatten var härmed avslutad.